環(huán)境影響評價制度和排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項重要制度。環(huán)評制度是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

　　排污許可制度是政府部門依污染源建設(shè)或運營單位申請，經(jīng)依法審核準予其排污活動的一項制度，政府批準的行政許可文書就是排污許可證。

　　國務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源( 位置固定、具有一定規(guī)模、可核查、可監(jiān)測的污染源) 的企業(yè)排污許可制，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項污染源環(huán)境管理制度，其中一項重要任務(wù)是做好環(huán)評與排污許可制度的銜接研究。

　　環(huán)評與排污許可制度銜接面臨的問題

　　環(huán)評重在事前預(yù)防，是新污染源的“準生證”，同時，也為排污許可提供了污染物排放清單。

　　排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關(guān)信息的 “身份證”，許可證是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的依據(jù)之一。

　　環(huán)評與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。瑞典、美國、歐盟等都已實現(xiàn)了兩項制度的緊密銜接，我國部分省份也將環(huán)評作為核發(fā)排污許可證的前提和依據(jù)，但在實際管理過程中，仍面臨諸多問題：

　　一是兩項制度銜接缺乏制度安排，“兩張皮”問題突出。一直以來，排污許可證未將環(huán)評提出的污染源排污特征、排放量、環(huán)境管理與監(jiān)測等信息相應(yīng)載入，未能充分發(fā)揮精細化管控排污行為的作用。

　　二是環(huán)評提出的污染源管理要求得不到落實。一方面，建設(shè)項目事中事后監(jiān)管薄弱，排污許可“重發(fā)證、輕監(jiān)管”。另一方面，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法依據(jù)排放標準，而環(huán)評考慮到環(huán)境質(zhì)量和敏感目標的需求，往往提出比達標排放更為嚴格的污染物排放控制和環(huán)境管理要求，無法在事中事后監(jiān)管、許可證監(jiān)管中得到落實。

　　三是兩項制度缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。環(huán)評源強核算與排污許可實際排放量核算方法不統(tǒng)一，導(dǎo)致污染源數(shù)據(jù)“數(shù)出多門”，且缺乏連貫性，大大削弱了污染源管理效力。

　　環(huán)評與排污許可制度銜接的總體思路與關(guān)鍵點

　　改革環(huán)境管理制度，目的是使各項制度精簡高效、銜接順暢。環(huán)評在污染預(yù)防階段發(fā)揮了重要作用，很好地起到了環(huán)境污染“防火墻”的作用，在制度改革過程中不能“自廢武功”，要避免兩個誤區(qū): 一是削弱環(huán)評制度;二是以排污許可制度代替環(huán)評制度，而應(yīng)該通過排污許可證強化環(huán)評的作用和功效，通過環(huán)評服務(wù)促進排污許可管理。

　　環(huán)評與排污許可制度改革的總體思路:

　　一是明確排污許可制度的核心地位。構(gòu)建以排污許可制度為核心的污染源管理制度，實施“一證式”管理: 一方面，用排污許可“一套數(shù)據(jù)”作為污染物排放和環(huán)境執(zhí)法的硬約束，解決現(xiàn)在污染源管理“多套數(shù)據(jù)”的問題; 另一方面，以排污許可制為統(tǒng)領(lǐng)，整合各項污染源環(huán)境管理制度，落實環(huán)評提出的污染源管理要求，實現(xiàn)污染源全過程全方位監(jiān)管。

　　二是全面深化改革環(huán)境影響評價制度。改革的目的是更好地提高環(huán)評效率、發(fā)揮環(huán)評效能、落實環(huán)評要求，從而更好地服務(wù)于排污許可制度。首先是簡化審批程序，取消竣工環(huán)境保護驗收行政許可，由企業(yè)自行組織驗收，實行排污許可管理的，自行驗收文件作為排污許可證申請材料; 不實行排污許可管理的，自行驗收文件上報環(huán)保部門備案; 其次是優(yōu)化調(diào)整審批范圍，擴大環(huán)境影響登記表范圍并實行備案制，減輕企業(yè)負擔; 再次是統(tǒng)一環(huán)評與排污許可源強核算及技術(shù)方法; 最后是實現(xiàn)環(huán)評與排污許可管理程序的無縫銜接。

　　現(xiàn)階段，應(yīng)在基礎(chǔ)層面的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好銜接，提高兩項制度銜接的可行性與可操作性。

　　( 1) 積極推進規(guī)劃環(huán)評落地，實現(xiàn)剛性約束與項目環(huán)評之間的有效聯(lián)動。一要強化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導(dǎo)作用。二要推行規(guī)劃環(huán)評清單式管理。三要嚴格規(guī)劃環(huán)評違法責任追究。四要加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動。對已采納規(guī)劃環(huán)評要求的規(guī)劃所包含的建設(shè)項目，簡化相應(yīng)環(huán)評內(nèi)容。

　　( 2) 實現(xiàn)環(huán)評與排污許可關(guān)于污染源管理對象的全面對接。建議參照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的模式和經(jīng)驗，制定《排污許可管理名錄》，明確納入排污許可管理的污染源，做到《排污許可管理名錄》中的污染源全覆蓋，將需要開展環(huán)評的污染源建設(shè)項目在其中明確。新建項目履行環(huán)評審批、備案后，建成投產(chǎn)、正式排污前申領(lǐng)排污許可證，取得許可證后方可排污，實現(xiàn)環(huán)評對建設(shè)項目的管理與排污許可對污染源管理的全面對接。

　　( 3) 實現(xiàn)環(huán)評與排污許可關(guān)于污染源管理內(nèi)容的全面對接和管理要求的一貫制。建議實施包含大氣、水等環(huán)境要素的綜合許可證; 同時，改革環(huán)評制度，突出污染源源強、污染防治和風(fēng)險防范措施、排放限值、環(huán)境監(jiān)測與管理等，并在許可證中載明。新源排污許可證載入信息來源為環(huán)評文件，監(jiān)督檢查依據(jù)是排污許可證。

　　( 4) 實現(xiàn)環(huán)評與排污許可關(guān)于污染源管理程序的一體化和聯(lián)動。建議現(xiàn)階段，新建項目按要求履行環(huán)境影響審批、備案程序，取消排污類建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收行政許可，突出企業(yè)環(huán)境責任，實行排污許可管理的，建設(shè)單位自行組織竣工環(huán)保驗收，并在建成投產(chǎn)、正式排污前向負有排污許可監(jiān)督管理職責的環(huán)保部門提交排污許可申請，自行驗收文件作為申請材料，取得排污許可證后方可排污; 不實行排污許可管理的，由建設(shè)單位委托第三方機構(gòu)編制環(huán)保設(shè)施和措施竣工驗收報告，雙方對竣工驗收報告結(jié)論負責，自行驗收文件上報環(huán)保部門備案。

　　下一步，對不需要履行環(huán)境影響審批、備案程序的建設(shè)項目，通過直接核發(fā)排污許可證納入排污許可管理或豁免排污許可管理，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可制度在管理程序上的無縫銜接。

　　( 5) 按照“國家統(tǒng)籌、省市核發(fā)、屬地監(jiān)管”的原則實行排污許可管理。建議由環(huán)境保護部審批環(huán)評的項目，其排污許可證委托省級環(huán)保主管部門核發(fā)，其余項目許可證由省市兩級核發(fā)，環(huán)評審批權(quán)限與之對應(yīng)。許可證監(jiān)管上，各級環(huán)保部門均有權(quán)對屬地內(nèi)的排污單位實施監(jiān)督管理，應(yīng)主要依靠市級環(huán)保部門實施屬地監(jiān)管。環(huán)境保護部有權(quán)吊銷省市核發(fā)許可證的權(quán)限。

　　加強環(huán)評與排污許可制度銜接的對策建議

　　一是修訂相關(guān)法律法規(guī)。修訂《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，進一步完善規(guī)劃環(huán)評范圍、跟蹤評價、主體責任、追責機制等管理程序，補充分區(qū)管理要求，健全規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制，建立負面清單管理機制。取消排污類建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收行政許可，配套清理和制修訂有關(guān)技術(shù)規(guī)范。進一步突出企業(yè)環(huán)境責任，強化公眾參與，為環(huán)評與排污許可制度銜接提供法制保障。

　　二是統(tǒng)一技術(shù)標準體系。重構(gòu)現(xiàn)有環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系，統(tǒng)一環(huán)評與排污許可的技術(shù)體系。首先，全面修訂現(xiàn)有環(huán)評導(dǎo)則總綱、各要素導(dǎo)則和行業(yè)導(dǎo)則，簡化、瘦身環(huán)評技術(shù)要求，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可在技術(shù)體系上銜接; 其次，制訂污染物源強核算手冊，同時適用于環(huán)評和排污許可證，規(guī)范污染物排放量核算，實現(xiàn)環(huán)評源強核算與排污許可實際排放量核算的統(tǒng)一; 最后，建立污染源排放清單和污染防治最佳治理技術(shù)名錄，建立基于排放清單的最大可達控制技術(shù)體系，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可的精細化管理。

　　三是建立聯(lián)動管理機制。第一，強化新增源環(huán)評管理，將環(huán)評制度落實作為核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)。第二，對已取得排污許可證的排污單位改擴建、技改時，強化排污許可證審核，不增加排放量和不加大環(huán)境風(fēng)險的，適當簡化環(huán)評審批程序。第三，將企業(yè)主體責任要求貫穿于污染源建設(shè)期和生產(chǎn)運營期。建設(shè)過程中，落實環(huán)境保護“三同時”要求; 投產(chǎn)后，企業(yè)自行監(jiān)測，自主提交排污許可證執(zhí)行報告及舉證材料，說明環(huán)評要求的環(huán)保措施落實及排放情況，自主向社會公開。